Проблемы правового регулирования портфельных иностранных инвестиций в Российской Федерации

Указом Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», установлены цели, одной из которых является экономическое развитие, направленное на улучшение инвестиционного климата [7]. Состояние и развитие инвестиционного климата в Российской Федерации во многом зависят от эффективности правового регулирования иностранных инвестиций. В условиях возрастающей конкуренции за инвестиционные ресурсы на глобальном рынке, точность, предсказуемость и гибкость национального законодательства играют ключевую роль в привлечении капитала. Достижение вышеперечисленных условий в сфере регулирования иностранных инвестиций невозможно без четкого законодательного разграничения их сущностных характеристик и видов.

Стоит констатировать отсутствие общепринятого определения понятий «инвестиция», «иностранная инвестиция». В отечественном законодательстве одно из легальных определений этой категории закреплено в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 № 39-ФЗ. Здесь законодатель предлагает понимать под инвестициями денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта [10].

Понятие «иностранная инвестиция» также имеет закрепление в российском федеральном законодательстве в следующем виде: «вложение иностранного капитала, осуществляемое иностранным инвестором непосредственно и самостоятельно, в объект предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте Российской Федерации), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации» [5]. В этой дефиниции отдельный фокус поставлен на наличие ограничений иностранной инвестиционной деятельности, а также конкретизируются «иные права, имеющие денежную оценку…» в виде интеллектуальной собственности, услуг и информации. Кроме того, эта дефиниция также выделяет такие характеристики как самостоятельность и непосредственность, а также закрепляет понимание инвестиции как капиталовложения в объект предпринимательской деятельности, что позволяет в целях этого нормативно-правового акта исключить из сферы регулирования международные неправительственные и некоммерческие организации.

В странах, таких как Соединенные Штаты Америки, Индия, Китайская Народная Республика и др., легальное определение «иностранных инвестиций» закреплено в национальном законодательстве. В одних государствах это определение представлено более конкретно, в других - содержит только общие признаки исследуемой нами категории. Например, легальное определение «иностранных инвестиций» в Законе КНР «Об иностранных инвестициях» от 2020 года закреплено в следующем виде: «Под иностранными инвестициями в настоящем законе понимается инвестиционная деятельность, прямо или косвенно осуществляемая на территории КНР иностранными физическими лицами, предприятиями или иными организациями (далее именуемыми «иностранные инвесторы»)». Как можем заметить, трактовка, сформулированная китайским законодателем близка к той, которую предлагает отечественный Федеральный закон «Об иностранных инвестициях» [5].

В то же время, не во всех странах национальное законодательство содержит легальное определение «иностранной инвестиции». Например, в Федеративной Республике Германия такое определение отсутствует. Это связано с тем, что в ФРГ нет специального законодательства об иностранных инвестициях, вместо этого применяется общий режим инвестирования, с некоторыми исключениями, закрепленными в отдельных актах (например, особенности отраслевого регулирования или ограничения для российских граждан и организаций).

На уровне международно-правового регулирования под инвестициями чаще всего понимают то, что закреплено в соответствующем договоре или конвенции, на основе которых реализуется правоотношение. Так, например государства-члены Евразийского экономического союза в своем взаимодействии используют следующую трактовку: «инвестиции – материальные и нематериальные ценности, вкладываемые инвестором одного государства-члена в объекты предпринимательской деятельности на территории другого государства-члена в соответствии с законодательством последнего, в том числе: денежные средства (деньги), ценные бумаги, иное имущество; права на осуществление предпринимательской деятельности, предоставляемые на основе законодательства государств-членов или по договору, включая, в частности, права на разведку, разработку, добычу и эксплуатацию природных ресурсов; имущественные и иные права, имеющие денежную оценку» [4]. Такое определение в качестве инвестиции закрепляет уже не капитал или имущество, а ценности, что позволяет нам характеризовать его как более широкое.

Ещё одним примером международно-правового закрепления категории «инвестиции» является определение в Конвенции о защите прав инвестора 1997 года, там под инвестициями понимается: «вложенные инвестором финансовые и материальные средства в различные объекты деятельности, а также переданные права на имущественную и интеллектуальную собственность с целью получения прибыли (дохода) или достижения социального эффекта, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в соответствии с национальным законодательством Сторон» [6].

Сеульская конвенция об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (МАГИ) от 11 октября 1985 закрепляет дефиницию «иностранные инвестиции» в следующем виде: «действия, которые совершаются с целью осуществления капиталовложений и признаваемых таковыми в соответствии с предусмотренной в самом международном документе (МАГИ) или национальном законодательстве процедурой [11]. Анализируя сущность категории иностранной инвестиции, необходимо остановится на понимании объекта и предмета инвестиционных отношений. Исходя из вышеупомянутых определений, можно сделать вывод, что объект инвестиционных отношений (инвестиций) – гражданские права, принадлежащие иностранному инвестору, включая имущественные права, имеющие денежную оценку исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, деньги, ценные бумаги, иное имущество, а также услуги и информацию. Субъектом же мы можем назвать физических и юридических лиц, которые выступают носителями определенного объема прав и обязанностей в сфере инвестиционной деятельности, в частности: инвесторы, пользователи, заказчики, подрядчики, застройщики, концессионеры, профессиональные участники рынка ценных бумаг и так далее, в зависимости от их роли в инвестиционных правоотношениях и характера последних.

Теперь рассмотрим категорию инвестиций через призму предпринимательства. Здесь необходимо будет обратиться к понятию «инвестиционная деятельность». В юридической литературе под инвестиционной деятельностью понимают вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта [3, с. 27]. В соответствии с абзацем 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ, предпринимательская деятельность – самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке. Таким образом, инвестиции и инвестиционную деятельность мы можем рассматривать как часть предпринимательской деятельности, исходя из соответствия всем её сущностным признакам, таким как: самостоятельность, регистрация в соответствии с законодательством, наличие риска, систематическое извлечение прибыли.

Можно отметить, что законодатели различных уровней сформировали три основных подхода к пониманию сущности этой категории: 1) первые трактуют её как вложение иностранного капитала в виде объектов гражданских прав (денег, ценных бумаг, иного имущества, имущественных прав и т.п.); 2) вторые считают, что это материальные и нематериальные ценности, вкладываемые в объекты различной деятельности; 3) третьи исходят из понимания иностранных инвестиций как деятельности, по своим сущностным характеристикам близкой к предпринимательской.

Все эти подходы, как правило, содержатся в национальных законодательствах, также в международных договорах и конвенциях, регулирующих конкретные инвестиционные отношения в рамках международных экономических институтов. Однако, даже в рамках российского законодательства закреплены несколько дефиниций, отличающиеся в части определения целей, объектов и иных характеристик инвестиций и инвестиционной деятельности. Отсутствие единого легального определения обусловлено разнообразием возможных форм иностранных капиталовложений.

К настоящему моменту в доктрине сложилось множество подходов к классификации иностранных инвестиций: по характеру собственности, которые подразделяются на государственные, муниципальные, частные и смешанные. По периоду инвестирования – краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные инвестиции. По отношению к объекту вложения выделяют внутренние и внешние инвестиции, а также реальные и финансовые инвестиции. Также классификация, которая имеет преимущественное значение в данной работе – деление на прямые и портфельные иностранные инвестиции [1, с. 33].

Отсутствие законодательного разграничения прямых и портфельных форм иностранных капиталовложений создает ряд проблем в правовом регулировании: 16 апреля 2025 года Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) выступил с критикой Федерального закона № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», отмечая риск попадания в сферу его регулирования портфельных инвестиции иностранцев в публичные российские группы компаний, в чей состав входят стратегические предприятия [8]. Стоит учитывать, что портфельные инвестиции не предоставляют возможности установления контроля над хозяйственным обществом и управления им, в том числе хозяйственного общества имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По этой причине попадание их в сферу регулирования Федерального закона N 57-ФЗ необходимо считать избыточным и требующим изменений.

В настоящее время Федеральный закон от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ» и другие нормативно правовые акты Российской Федерации не содержат разграничения между прямыми иностранными инвестициями, предполагающими активное участие в управлении и портфельными инвестициями, предполагающими пассивное владение без установления контроля и участия в управлении хозяйственным обществом [9].

Это создает неопределенность при определении правового статуса иностранных инвесторов, режимов регулирования, установлении порогов контроля и изъятий ограничительного характера при осуществлении иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (регулируемых Федеральным Законом от 29.04.2008 № 57-ФЗ), а также при оценке инвестиционного риска и влияния на экономическую безопасность [4].

В целях устранения вышеперечисленных противоречий, мы считаем целесообразным внести в статью 2 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» понятие портфельной иностранной инвестиции. Портфельные иностранные инвестиции обеспечивают пассивное владение ценными бумагами без участия в управлении организацией. При этом, иностранные инвестиции в ценные бумаги не обязательно предполагают формирование инвестиционного портфеля — это может быть и вложение в одну ценную бумагу. Рассматривая сущность портфельных инвестиций, можно прийти к выводу, что они представляют из себя форму капиталовложения в рынок ценных бумаг, который регулируется Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 № 39-ФЗ. Объектом такой инвестиции будут являться инвестиционные ценные бумаги. Доктринальное определение инвестиционных ценных бумаг нашло отражение в исследовании М. Г. Холкиной, которая сформулировала его следующим образом: «Инвестиционные ценные бумаги - эмиссионные ценные бумаги и ценные бумаги коллективного инвестирования, являющиеся предметом инвестиций и удостоверяющие имущественные и неимущественные права каждого их держателя (инвестора) на единовременное или периодическое получение дохода, иной выгоды от деятельности лица, осуществляющего управление полученными инвестиционными средствами в рамках принятого им на себя обязательства» [13, с. 7]. Однако иностранная природа происхождения таких инвестиций не получила закрепления в законодательстве.

Анализируя вышеизложенное, мы приходим к выводу, что легальное закрепление портфельной иностранной инвестиции возможно инициировать в следующем виде: «Портфельная иностранная инвестиция — иностранная инвестиция, осуществляемая в форме приобретения иностранным инвестором находящихся в обращении акций, облигаций или иных эмиссионных ценных бумаг без цели установления контроля над управлением хозяйственным обществом и без получения права принимать участие в управлении ими, а также без участия в их уставном капитале, превышающего порог в пять и более процентов акций (долей), составляющих их уставный капитал». Сформулированная дефиниция, на наш взгляд, отражает основные характеристики такого вида иностранных капиталовложений, позволяющих провести границу между прямой и портфельной формой. В качестве основной сущностной характеристики, позволяющей провести такую границу, выступает отсутствие цели и возможности установления контроля над деятельностью хозяйственного общества.

Отметим, что предложенная дефиниция не потребует дополнений и изменений ГК РФ, ввиду того, что включает в себя инвестиции в форме приобретения ценных бумаг. Понятие иностранной инвестиции как таковой уже закреплено в Федеральном законе № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и представляет из себя вложение капитала в объекты гражданских прав, закрепленных в статье 128 ГК РФ [2]. Ценные бумаги же урегулированы Федеральным законом от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», а также главой 7 ГК РФ.

Предлагаемые нами изменения, в частности, категория «портфельная иностранная инвестиция» напрямую не затрагивает норм ГК РФ, не создают принципиально новых правоотношений, поскольку речь идёт не о регулировании оборота ценных бумаг или корпоративных прав как таковых, а об изъятиях ограничительного характера, административных допусках и режимах. Законодательное закрепление портфельных иностранной инвестиции предлагается осуществить для целей Федерального закона от 09.07.1999 № 160- ФЗ и Федерального закона от 29.04.2008 № 57- ФЗ, чтобы вывести данную категорию инвестиций из сферы ограничений Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ, так как такая форма иностранных капиталовложений не позволяет установить контроль над хозяйственным обществом.

Кроме того, в целях предотвращения избыточного регулирования, налагающего дополнительные административные барьеры и затраты на иностранных инвесторов, осуществляющих портфельные капиталовложения, и связанного с ним риска сокращения инвестиционной активности, статью 3 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» необходимо дополнить пунктом три, исключающим портфельные инвестиции из сферы регулирования Федерального закона № 57-ФЗ. Статью 2 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» № 57-ФЗ необходимо дополнить пунктом 10, который будет закреплять положение о том, что сфера применения настоящего федерального закона не распространяется на осуществление иностранным инвестором капиталовложений в форме портфельных иностранных инвестиций, в соответствии с Федеральным законом № 160-ФЗ. Таким образом, в условиях стремления Российской Федерации к улучшению инвестиционного климата и привлечению капитала извне, правовое разграничение форм иностранных инвестиций приобретает особую значимость. Отсутствие в российском законодательстве чёткого определения портфельных иностранных инвестиций создает неопределённость в правоприменительной практике, избыточное регулирование и повышенные административные барьеры. Это, в свою очередь, снижает привлекательность российского рынка для пассивных инвесторов и негативно влияет на экономическую безопасность.

Предложенные в статье меры: введение легального понятия «портфельная иностранная инвестиция» и исключение данной категории из сферы действия Федерального закона № 57-ФЗ, направлены на устранение существующих правовых пробелов. Реализация этих изменений позволит создать более предсказуемую и прозрачную нормативную среду, повысить доверие иностранных инвесторов и обеспечить баланс между национальными интересами и необходимостью экономического роста.