Правовое регулирование учета научного знания в правотворческом процессе

Современное общество характеризуется стремительным усложнением социальных, экономических и технологических процессов, что предъявляет качественно новые требования к системе государственного управления и, в частности, к правотворчеству. В этих условиях принятие эффективных и обоснованных государственных решений немыслимо без опоры на достоверное научное знание, способное адекватно отражать закономерности развития регулируемых отношений. Именно понимание системных проблем, препятствующих полноценной интеграции науки, позволит предложить не косметические, а действительно работающие изменения в законодательство.

В контексте правотворчества научное знание представляет собой систематизированную, объективную и эмпирически обоснованную информацию, полученную в результате целенаправленной исследовательской деятельности. Его отличительной чертой является не просто фиксация отдельных фактов, а выявление устойчивых социальных закономерностей и причинно-следственных связей, что позволяет прогнозировать вероятные последствия правового регулирования. Такое знание, в отличие от случайных наблюдений или непроверенных данных, проходит строгие процедуры верификации и фальсификации, обеспечивая высокую степень достоверности.

Именно благодаря этой характеристике научное знание способно служить фундаментом для разработки законодательных решений, устойчивых к изменениям социальной среды. Практическая ценность научного знания в правотворчестве заключается в его способности выступать в качестве инструмента рационального обоснования нормативных решений. Качество разрабатываемых и принимаемых законов является ключевым фактором для обеспечения стабильности всей правовой системы [1, с. 252], а достижение этого качества напрямую зависит от использования достоверных эмпирических данных. Законодатель, опирающийся на научные выводы, может с большей уверенностью предвидеть, как та или иная норма повлияет на регулируемые общественные отношения. Следовательно, научное знание выполняет не только описательную, но и прогностическую функцию, что критически важно для создания эффективного и сбалансированного законодательного массива.

Разграничение научного знания и иных форм познания — обыденного, профессионального, религиозного и др. — имеет принципиальное значение для правотворчества. Обыденное знание, основанное на повседневном опыте и личных впечатлениях, часто фрагментарно, субъективно и подвержено стереотипам, что может вести к ошибочным выводам. Профессиональное знание юриста-практика, хотя и ценно само по себе, сосредоточено на применении уже существующих норм, а не на систематическом анализе социальной реальности. В отличие от них, научное знание, получаемое по строгим методологическим канонам, специально ориентировано на выявление объективных закономерностей и свободно от конъюнктурных или индивидуальных оценок. Особая роль науки как источника достоверных данных для обоснования нормативных решений заключается в её методичности и воспроизводимости результатов. Использование эмпирических исследований, статистического анализа или моделирования позволяет избежать принятия законов, основанных на предположениях или непроверенных гипотезах. Важно подчеркнуть, что, опираясь на научное знание, законодатель может обеспечить соответствие разрабатываемых законов принципам права и их социальную адекватность [2]. Таким образом, именно научное знание, а не интуиция или идеология, должно служить основным инструментом верификации правотворческих идей на стадии их концептуализации.

Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 №127-ФЗ закрепляет общие принципы, обязывающие учитывать научные рекомендации при разработке государственных программ и иных стратегических документов. Однако, как отмечается в научной литературе, «российской общество всегда находилось под воздействием каких-либо изменений, но то, что происходит на современном этапе, качественно отличается от преобразований в социально-политической, экономической сферах, осуществлявшихся ранее. Меняется картина мира: он становится многополярным, формируются несколько центров принятия решений; активно внедряются в повседневную жизнь цифровые технологии, среди ученых продвигается идея о создании цифрового права; в отношении нашего государства применяются новые средства ведения гибридной войны и т.д., что, безусловно, оказывает влияние и на российское общество, и на юридическую науку, которая должна осмыслить происходящие процессы и выработать рекомендации по решению возникающих проблем» [1, с. 253]. Данные вызовы актуализируют необходимость более активного применения научного знания в правотворчестве, однако предписания Закона «О науке» носят преимущественно декларативный характер и не содержат механизмов, обеспечивающих их обязательное применение в текущем законотворческом цикле. Ограниченное влияние данного закона на правотворческий процесс проявляется в том, что его нормы адресованы в первую очередь стратегическому планированию, а не процедурам разработки конкретных нормативных правовых актов. Отсутствие в нем прямой обязанности законодателя привлекать научные организации к подготовке проектов федеральных законов и подзаконных актов существенно снижает его регулятивный потенциал. В результате научные рекомендации учитываются фрагментарно, а связь между фундаментальными исследованиями и принимаемыми решениями остается непрочной. Таким образом, несмотря на формальное закрепление принципа научности, его реализация в значительной мере зависит от усмотрения правотворческих органов, что не гарантирует системного использования научных данных.

Необходимо также отметить, что в анализируемом Законе, отсутствуют положения, регламентирующие отношения, связанные с обеспечением учета научного знания при принятии органами публичной власти различных решений, в том числе в форме нормативных правовых актов. Формулируя цели государственной научно-технической политики, Закон о науке не регламентирует необходимость использования достижений науки органами публичной власти и обязательность использования научных знаний при разработке и реализации государственной политики [3, с. 162]. В этой связи представляется необходимым согласиться с предложением И.Г. Веселова о целесообразности «ввести в Закон о науке определение понятий «научно-экспертная деятельность» и «научно-экспертное обеспечение деятельности органов государственной власти», содержание которых в настоящее время в федеральном законодательстве не раскрывается, дополнить основные принципы государственной научно-технической политики, перечисленные в ч. 2 ст. 11 Закона о науке, принципом обеспечения учета научного знания при принятии (издании) нормативных правовых актов, отнести к полномочиям органов государственной власти РФ в области формирования и реализации государственной научно-технической политики (ч. 1 ст. 12 Закона о науке) создание необходимых условий для научно-экспертного обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти и осуществления федерального законодательного процесса в целях обеспечения интеграции научного знания в содержание нормотворческих решений» [3, с. 163].

Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» [4] предусматривает проведение научной экспертизы как обязательной стадии законотворческого процесса, что является значимым шагом в институционализации учета научного знания. В тоже время, как справедливо отмечает И.Г. Веселов, «в законопроект Минюста России не был включен целый ряд положений, связанных с научно-экспертным обеспечением нормотворчества, которые содержатся в инициативных проектах федеральных законов о нормативных правовых актах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, более подробно регламентирующих вопросы осуществления указанного обеспечения. В них, в частности, предусмотрены положения о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, осуществления юридического прогнозирования, закрепляется право лица, проводившего экспертизу законопроекта, участвовать в обсуждении соответствующего проекта в законодательном органе [3, с. 167]. Действующие регламенты, в частности Регламент Государственной Думы, содержат положения, позволяющие привлекать экспертов для оценки законопроектов. Однако отсутствие единообразных требований к порядку назначения, проведения и учета результатов научной экспертизы приводит к тому, что ее заключения нередко носят рекомендательный характер. Как справедливо отмечается исследователями, довольно часто можно наблюдать ситуацию, когда в правовых актах для обозначения отдельных институтов, средств, механизмов не всегда верно подбирается термин, в определении не совсем точно выделяются их специфические характеристики. Это связано, например, с несовершенством технико-юридического инструментария, «перегрузкой» или, наоборот, существованием пробелов, противоречий в понятийном аппарате, отсутствием как отраслевых, так и общетеоретических фундаментальных исследований. В результате в отраслевых нормативных правовых актах может совершенно по-разному трактоваться одно и тоже правовое явление, что приводит к возникновению трудностей в правореализационном процессе [5]. Анализ стадий и субъектов научной экспертизы свидетельствует, что ключевая проблема заключается в необязательности учета экспертных заключений субъектом правотворческой инициативы. Даже при проведении качественной экспертизы ее выводы могут быть не приняты во внимание без предоставления мотивированного обоснования, что существенно снижает эффективность данного института.

Как справедливо отмечает И.Г. Веселов, «анализ положений Регламента Государственной Думы показывает, что вопросы регламентации осуществления отдельных форм, приемов и методов научно-экспертного обеспечения законодательной деятельности либо не нашли в нем своего отражения, либо затрагиваются поверхностно без должной степени конкретизации нормативных предписаний, что, на наш взгляд, в существенной степени выхолащивает их содержание и лишает необходимой эффективности реализации в процессе осуществления законодательной работы» [3, с. 173]. В этой связи представляется уместным согласиться с предложением И.Г. Веселова о необходимости дополнения «Регламента Государственной Думы положениями, определяющими формы, приемы и методы научно-экспертного обеспечения законодательной деятельности…» [3, с. 173].

Ведомственные акты и регламенты, в частности, Регламент Правительства Российской Федерации, устанавливают процедуры привлечения научных организаций и специалистов к подготовке обоснований к проектам нормативных правовых актов. На практике роль ведомственных регламентов в обеспечении научной обоснованности проектов НПА неоднозначна. Например, в сфере современной молодежной политики законодатель закрепляет принципы правовой деятельности государства и молодежного сообщества: сочетание интересов личности, общества и государства, обеспечение сбалансированности интересов и прав молодежи, молодежных общественных объединений и интересов и прав иных граждан, общественных объединений и организаций; комплексный, научный и стратегический подходы при формировании и реализации молодежной политики; открытость и равный доступ молодежи, молодежных общественных объединений к соответствующим мерам государственной поддержки; обязательность участия молодежи, молодежных общественных объединений в формировании и реализации молодежной политики и др. (Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ) [6]. Это демонстрирует, что декларации о научном подходе не всегда подкреплены конкретными процедурами, что позволяет исполнительным органам выбирать, какие научные данные учитывать. Отсутствие единых стандартов и внутренних регламентов, предписывающих обязательное привлечение независимых научных организаций, снижает эффективность ведомственных актов в части обеспечения учета научного знания.

Отсутствие законодательного предписания об обязательном научном сопровождении законопроектов на предпарламентской стадии является одним из наиболее существенных пробелов в российской правотворческой системе [7]. Анализ действующего законодательства показывает, что нормы, закрепляющие необходимость привлечения научного знания на этапе разработки концепции и текста будущего закона, носят в основном рекомендательный или факультативный характер. Такое положение дел позволяет разработчикам законопроектов по своему усмотрению решать, обращаться ли к научным исследованиям или опираться исключительно на ведомственное правопонимание и политическую конъюнктуру. В результате на этапе подготовки законопроекта нередко игнорируются актуальные научные данные, что снижает качество будущего нормативного акта. Как следствие, возникает ситуация, когда прогнозирование эффективности законопроекта, включая оценку его социально-экономических и правовых последствий, не подкрепляется системным научным анализом. В современной литературе справедливо отмечается, что «есть необходимость поразмыслить о порядке прогнозирования эффективности на стадии разработки законопроекта» [8]. Отсутствие четкого алгоритма и обязательности такого прогнозирования превращает его в формальную процедуру, которая не гарантирует учета научных выводов. Таким образом, бессистемность научного сопровождения на предпарламентской стадии закладывает основу для дальнейших недостатков в правовом регулировании.

Следующей проблемой является неопределенность субъекта, ответственного за привлечение научных знаний, а также отсутствие регламентированной процедуры отбора экспертов для проведения научной экспертизы законопроектов. Действующее законодательство не содержит единых требований к тому, кто именно должен инициировать привлечение ученых, каковы их компетенции и как формируется состав экспертных групп. Такая неопределенность порождает хаотичность в организации научной экспертизы и ставит ее качество в зависимость от личных связей разработчиков или ведомственных предпочтений. Законодательная нерешенность вопроса о статусе эксперта и нечеткость критериев его отбора отмечается многими исследователями. В частности, указывается, что «к важнейшим недостаткам правового регулирования экспертизы проектов и действующих нормативно-правовых актов, как и к правовой экспертизе, в целом, можно отнести отсутствие на федеральном уровне в законодательстве единого определения данного явления, не закрепленность регламента проведения, а также нерешенность вопроса относительно утверждения универсальной технологии определения статуса эксперта как лица, могущего осуществлять правовую экспертизу и отдельные ее виды» [9]. Данное обстоятельство приводит к тому, что научные заключения могут быть подготовлены непрофильными специалистами или лицами, не обладающими необходимой квалификацией, что дискредитирует саму идею научной обоснованности законопроектов.

Недостаточная регламентация использования научных заключений на стадии обсуждения и принятия законов также представляет собой серьезный пробел в правовом регулировании. Даже в тех случаях, когда научная экспертиза проводилась и ее результаты представлены законодателю, процедура их обязательного рассмотрения и учета не закреплена нормативно. Это означает, что законопроект может быть вынесен на голосование без должного анализа научных замечаний и предложений, что сводит на нет усилия экспертного сообщества. Отсутствие механизма, обязывающего законодателя мотивировать отклонение научных рекомендаций, создает предпосылки для игнорирования научного знания под влиянием политической целесообразности или лоббистских интересов [10].

Продолжая рассмотрение пробелов правового регулирования правотворческого процесса, необходимо констатировать отсутствие единых и унифицированных критериев для оценки научной обоснованности законопроектов. Субъективизм, порождаемый отсутствием четких критериев, проявляется в различном уровне требований к обоснованию законопроектов в разных ведомствах и на разных этапах законотворчества.

Фактически оценка научной обоснованности зачастую зависит от личного усмотрения эксперта или должностного лица, что противоречит принципам правовой определенности. Как результат, в правотворчестве не формируется единая практика учета научного знания, что снижает качество принимаемых норм [11].

Не менее серьезной проблемой выступает неопределенность методов и показателей, используемых для верификации научных данных, включаемых в законопроекты. Доктрина «открытой текстуры» [12] показывают свою методологическую продуктивность при обозначении научно-правовых понятий, отражающих идеальные объекты государственно-правовой действительности, не имеющие материальных (эмпирических) референтов [13]. Данный подход, однако, не стандартизирован в правотворческой практике, что ведет к разнобою в интерпретации научных терминов. Отсутствие единых методик оценки приводит к тому, что в обосновании законопроектов могут одновременно использоваться результаты исследований, полученные с помощью несовместимых методологий. Законодатель не определяет, какие типы доказательств (статистические, социологические, экспериментальные) имеют приоритет, а какие могут быть отвергнуты [14]. Это создает риск манипулирования научными данными и подрывает доверие к законопро - ектной деятельности [15].

Ключевым следствием перечисленных пробелов является трудность разграничения научно обоснованных решений и политически мотивированных актов, выдаваемых за научные. В отсутствие четких критериев любые решения могут быть представлены как «научно обоснованные», что дискредитирует саму идею evidence-based policy. Политическая ангажированность при этом нередко маскируется ссылками на отдельные исследования без учета их релевантности и полноты. Разграничение научного и политического требует разработки специальных процедур независимой экспертизы, которые пока не закреплены на законодательном уровне. В настоящее время экспертное заключение часто готовится теми же структурами, которые разрабатывают законопроект, что создает конфликт интересов [16]. Таким образом, без внедрения формализованных критериев оценки научной обоснованности сохраняется риск подмены научного знания политическими интересами.

В процессе разработки подзаконных актов также прослеживаются систематические случаи игнорирования рекомендаций научных экспертов, что, в частности, подтверждается анализом законотворческой деятельности. Как показывает практика, зачастую, отсутствие ряда требований для инициированных депутатами законопроектов приводит к лоббированию со стороны государственных органов [17]. Это напрямую свидетельствует о том, что при отсутствии обязательных процедур учета экспертных заключений ведомства предпочитают отстаивать собственные узковедомственные интересы, пренебрегая научной обоснованностью принимаемых решений.

Последствия такого игнорирования научных рекомендаций особенно заметны при принятии нормативных актов в сфере технического регулирования и санитарных норм. Несмотря на наличие развернутых заключений профильных научно-исследовательских институтов, разработчики подзаконных актов нередко вносят в документы положения, не соответствующие актуальным научным данным. Подобная практика становится возможной из-за отсутствия правового механизма, обязывающего учитывать результаты научной экспертизы, и порождает риск принятия нормативных решений, не способствующих достижению заявленных целей правового регулирования [3, с. 53-57].

Законодательное закрепление обязательности научной экспертизы законопроектов является необходимым условием для повышения качества и эффективности правотворчества. В настоящее время проведение такой экспертизы носит факультативный характер, что приводит к принятию нормативных актов без должного научного обоснования. Как отмечается в литературе, «изучение эффективности действия правовых норм способствует выработке научных рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики» [18]. Это подтверждает, что системное использование научных знаний на стадии экспертизы позволяет прогнозировать последствия законов и корректировать их до принятия. Отсутствие обязательности научной экспертизы ведет к снижению доверия к законодательству и росту числа правоприменительных ошибок [19]. Внедрение обязательного экспертного сопровождения на этапе разработки законопроектов позволит обеспечить их соответствие современным научным данным и социальным потребностям. Таким образом, нормативное закрепление данной процедуры выступает ключевым инструментом повышения качества законодательства, что особенно актуально в условиях усложнения общественных отношений. Для реализации обязательности научной экспертизы необходимо внести изменения в Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Регламенты палат. Предлагается дополнить статью, регулирующую процедуру рассмотрения законопроектов, положением об обязательном направлении проекта на научную экспертизу в уполномоченные организации.

Субъектами такой экспертизы могут выступать высшие учебные заведения, академические институты и экспертные центры, имеющие соответствующую аккредитацию. В законе следует установить четкие критерии проведения экспертизы, включая оценку научной обоснованности концепции законопроекта, прогноз социально-экономических последствий и соответствие международным стандартам. Также необходимо определить сроки проведения экспертизы и перечень документов, подлежащих обязательному рассмотрению. Предлагается закрепить, что без положительного экспертного заключения законопроект не может быть внесен в законодательный орган первого чтения.