К вопросу о правовом положении государственных и муниципальных внебюджетных фондов

Введение

Термин «внебюджетный фонд» нередко читается буквально, будто речь идет о деньгах за пределами бюджета. В финансовом праве смысл иной. Через такие фонды проходят массовые социальные обязательства: пенсии, пособия, страховые выплаты, финансирование медицинской помощи по обязательному медицинскому стра - хованию (далее – ОМС). Конституционная характеристика России как социального государства придает этой теме не только техническое, но и правовое значение [1].

В науке финансового права бюджетно-правовой статус государственных внебюджетных фондов рассматривали Н. А. Поветкина и О. С. Соболь; причины создания Социального фонда России и особенности его статуса анализировала А. А. Малышева; вопросы целевых бюджетных фондов затрагивал А. А. Бляшкин [2, с. 10-12; 3, с. 96-104; 4, с. 7-10; 5, с. 23-26]. Вместе с тем соотношение государственных фондов и муниципальных целевых механизмов остается разработанным недостаточно.

Цель статьи – уточнить правовой статус государственных внебюджетных фондов и показать, почему выражение «муниципальный внебюджетный фонд» сегодня требует оговорок. Использованы формально-юридический, сравнительно-правовой и системный методы, а также анализ нормативных актов, правоприменительной практики и доктринальных источников.

Основная часть

Состав государственных внебюджетных фондов не оставлен на усмотрение органов управления. На федеральном уровне в этой группе находятся бюджет Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации (далее – СФР, Социальный фонд России) и бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее – ФФОМС). На уровне субъектов действуют территориальные фонды обязательного медицинского страхования (далее – ТФОМС) [6].

СФР появился после крупной реформы 2022–2023 гг., когда прежние пенсионный и социальный страховой блоки были сведены в одну организацию. Федеральный закон от 14.07.2022 № 236-ФЗ прямо связывает образование фонда с реорганизацией Пенсионного фонда России и присоединением Фонда социального страхования [7]. Для граждан эта реформа прежде всего заметна через получение выплат и услуг в одном контуре. Пенсионное обеспечение, страхование на случай временной нетрудоспособности, выплаты в связи с материнством и страхование от производственных рисков остались связанными с целевым бюджетным режимом.

У фонда есть центральный аппарат, территориальные органы, подведомственные учреждения, но его бюджет утверждается федеральным законом. Доходы и расходы проходят через бюджетную классификацию, отчетность и контрольные процедуры. Распоряжение денежными средствами остается ограниченным законом и утвержденным бюджетом.

ФФОМС и ТФОМС устроены иначе, чем СФР.

Они связаны с обязательным медицинским страхованием, где федеральный уровень задает базовые правила, а территориальный уровень привязан к программам ОМС в субъектах Российской Федерации. Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ закрепляет участников этой системы, источники финансового обеспечения базовой и территориальных программ, а также полномочия фондов [8].

На доходной стороне фондов находятся страховые взносы, трансферты из бюджета, отдельные неналоговые поступления и иные разрешенные законом источники. На расходной стороне пенсии, пособия, страховое обеспечение, оплата медицинской помощи по ОМС и сопутствующие административные расходы.

Из изложенного следует, что отличать государственный внебюджетный фонд от иных целевых средств позволяет совокупность признаков: публично-правовое основание образования (федеральный закон); наличие самостоятельного бюджета, входящего в бюджетную систему; страховая направленность средств; специальный субъект, управляющий средствами (СФР, ФФОМС, ТФОМС); целевой режим расходования, подчиненный бюджетной отчетности и внешнему контролю. Государственный внебюджетный фонд можно определить как форму образования и расходования публичных денежных средств, обладающую этими признаками [2, с. 10-12; 3, с. 96-104]. Не всякий целевой фонд отвечает названным признакам. Дорожные и иные целевые бюджетные фонды, существовавшие в бюджетной практике, образуются внутри соответствующего бюджета и не составляют отдельного звена бюджетной системы [5, с. 23-26]. В экономико-правовой литературе также выделяют государственные фонды специального назначения, правовой режим которых отличается от режима социальных страховых фондов [9]. Благотворительные и иные частные фонды не имеют публично-правового характера и к рассматриваемой категории не относятся.

Бюджетный процесс по государственным внебюджетным фондам близок к федеральному бюджетному процессу, хотя имеет собственный предмет. Проект бюджета фонда готовится в рамках установленной процедуры, затем он проходит внесение, рассмотрение и утверждение. В законе фиксируются доходы, расходы, дефицит или профицит, источники его покрытия, распределение ассигнований. Отдельно утверждаются отчеты об исполнении.

Счетная палата проверяет федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов [10]. Ошибка в прогнозе взносов, задержка трансферта или нецелевое расходование средств быстро отражаются на выплатах гражданам и на оплате медицинской помощи.

Судебная практика показывает, как бюджетные правила работают уже после возникновения денежного требования к публичному субъекту. В постановлениях от 22.06.2023 № 34-П и от 25.01.2024 № 3-П Конституционный Суд РФ рассматривал вопрос об индексации присужденных сумм при исполнении судебных актов через механизм Бюджетного кодекса [11; 12]. В постановлении от 31.03.2026 № 19-П похожая логика была применена к невыплаченным пенсионным суммам и действиям территориального органа СФР [13]. Бюджетный кодекс не содержит конструкции, которая позволяла бы поставить рядом с местным бюджетом самостоятельный муниципальный внебюджетный фонд по образцу СФР или ФФОМС. У каждого муниципального образования есть собственный бюджет; через него должны проходить расходные обязательства муниципального образования. Иные формы образования и расходования средств для этих обязательств бюджетным законодательством не предусмотрены [6]. Как отмечается в учебной литературе, экономическую основу местного самоуправления составляют местный бюджет и муниципальная собственность [14].

Закон 2003 г. связывал экономическую основу муниципального уровня с местным бюджетом и муниципальным имуществом [15]. Закон 2025 г. перестроил модель местного самоуправления в единой системе публичной власти, но специальный вид муниципальных внебюджетных фондов в нее не добавил [16]. Если у муниципалитета возникает программа благоустройства, поддержки инициативных проектов или развития инфраструктуры, ее финансирование должно быть видно в бюджетной росписи, отчетности и контрольных материалах.

Практика инициативного бюджетирования подтверждает этот вывод. По данным НИФИ Минфина России, в 2024 г. в субъектах Российской Федерации было реализовано 37 351 проект инициативного бюджетирования, а общий объем средств, привлеченных от граждан и бизнеса, составил порядка 1,41 млрд руб. [17]. Эти средства вовлекаются в местные бюджеты и не образуют самостоятельных фондов.

Путаница возникает из-за близости нескольких понятий. Есть целевые средства. Есть публичный денежный фонд. Есть местный бюджет. Есть государственный внебюджетный фонд. В обычной речи эти выражения легко смешиваются, но для финансового права между ними проходит граница. Целевое назначение отвечает на вопрос, на что можно потратить деньги. Статус внебюджетного фонда отвечает на другой вопрос, каким законом создан фонд, кто утверждает его бюджет, кто проверяет исполнение и как учитываются доходы и расходы. Без этих признаков корректнее говорить о целевых средствах или бюджетных ассигнованиях.

Для муниципалитетов более реалистичен не поиск новой формы фонда, а аккуратная настройка целевых инструментов внутри местного бюджета. Это муниципальные программы, инициативное бюджетирование, межбюджетные трансферты, субсидии, публичные отчеты о результатах расходов. Такие механизмы не выглядят столь автономно, зато они понятны для проверки: есть решение о бюджете, лимиты, исполнение, отчет. Для государственных внебюджетных фондов набор задач иной: устойчивость страховых поступлений, точность прогноза, зависимость от трансфертов и способность обеспечить выплаты в срок. Выводы Государственные внебюджетные фонды занимают особое место в бюджетной системе Российской Федерации. Они имеют собственные бюджеты и управленческую инфраструктуру, но не отделены от федеральных правил планирования, исполнения и контроля. Их назначение связано прежде всего с социальными выплатами и обязательным медицинским страхованием. Отграничивать фонд от иных целевых средств следует по совокупности признаков: публично-правовое основание, самостоятельный бюджет, страховая направленность, специальный управляющий субъект и целевой режим расходования. Муниципальный уровень построен иначе: денежные обязательства муниципальных образований должны проходить через местные бюджеты, а не через параллельные фонды. Поэтому термин «муниципальный внебюджетный фонд» не должен подменять целевые инструменты местного бюджета, к числу которых относятся инициативные проекты и муниципальные программы