Особенности формирования и исполнения бюджета государственных внебюджетных фондов

С 1 января 2023 года российская система государственного социального страхования прошла структурную перестройку: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) и Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) объединены в единую структуру – Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (далее – СФР). Создание фонда закреплено Федеральным законом от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» [1]. Реформа изменила административную архитектуру, а вместе с ней порядок формирования доходов, распределения расходов и кассового обслуживания бюджета. Параллельно действует Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее – ФФОМС), обеспечивающий финансирование системы обязательного медицинского страхования (ОМС).

Оба фонда сохраняют статус государственных внебюджетных фондов: их бюджеты входят в бюджетную систему Российской Федерации, а перечень закреплен в статье 144 Бюджетного кодекса РФ (глава 17) [2]. Бюджеты фондов утверждаются отдельными федеральными законами и не входят в состав федерального бюджета. В ноябре 2025 года приняты законы о бюджетах СФР и ФФОМС на 2026 год и плановый период 2027–2028 годов [3; 4]. Эти акты дают материал для анализа актуальных параметров системы.

Сопоставление бюджетов выявляет асимметрию: финансовые результаты фондов противоположны. Бюджет СФР на 2026 год утвержден с профицитом, бюджет ФФОМС – с дефицитом. Различие объясняется разными страховыми моделями, структурой источников дохода и механизмами межбюджетного выравнивания; логика распределения единого тарифа делает такой контраст закономерным.

Цель статьи – выявить особенности формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов на примере СФР и ФФОМС и сформулировать предложения по совершенствованию их правового регулирования. Методологическую основу составили формально-юридический и сравнительно-правовой методы, а также анализ параметров законов о бюджетах фондов на 2026 год и плановый период 2027–2028 годов. Бюджетная политика в отношении фондов меняется практически каждый год. Меняются нормативы распределения взносов, условия предоставления трансфертов, порядок формирования резервов. Правоприменителю и научному сообществу нужно знать состояние правовых конструкций на конкретный финансовый год. Размеры трансфертов, соотношение доходов и расходов, нормативы распределения утверждаются заново каждым бюджетным циклом. Эти параметры не выводятся из одних кодифицированных норм. В правовой доктрине государственный внебюджетный фонд понимается как форма образования и расходования денежных средств вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначенных для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и охрану здоровья. Н. А. Поветкина подчеркивает единство бюджетно-правового режима фондов при различии их организационных форм [5, с. 10-12], а А. А. Малышева характеризует СФР одновременно как государственное учреждение, страховщика и участника бюджетных отношений [6, с. 7-10]. Бюджеты фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации (статья 10 Бюджетного кодекса РФ); перечень федеральных фондов установлен статьей 144 БК РФ, и после реформы 2023 года в него входят СФР и ФФОМС. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов фондов регулирует глава 17 Бюджетного кодекса. Бюджеты фондов проходят основные стадии бюджетного процесса, утверждаются самостоятельными законодательными актами и получают из федерального бюджета межбюджетные трансферты.

Специальное законодательство дополняет кодифицированные нормы. Помимо Закона № 236- ФЗ финансовую архитектуру ФФОМС и территориальных фондов ОМС определяет Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [7]. Глава 34 Налогового кодекса РФ устанавливает единые тарифы страховых взносов, введенные с 2023 года [8].

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов обоих фондов ведет Федеральное казначейство через единый казначейский счет. Казначейская модель унифицирует технологию исполнения и снижает риски кассовых разрывов. Внешний государственный аудит исполнения бюджетов внебюджетных фондов проводит Счетная палата РФ [9]; порядок внешней проверки бюджетной отчетности определяется главой 25.1 Бюджетного кодекса. Ежегодные законы о бюджетах фондов вносят в условия исполнения точечные изменения, которые кодифицированные акты не отражают.

Накопление точечных норм постепенно усложняет правовую конструкцию.

Соотношение бюджетного и страхового начал в природе фондов заслуживает отдельного разбора. С формальной точки зрения средства фондов являются публичной собственностью. Они расходуются по правилам бюджетного законодательства, через лимиты бюджетных обязательств, кассовые планы и отчетность перед Счетной палатой.

По существу эти средства формируются за счет целевых страховых взносов конкретных плательщиков в пользу конкретных застрахованных лиц. Совпадение целевого взноса и конкретного получателя сближает правовой режим фондов со страховым [10, с. 759].

Права застрахованных лиц не зависят от фактического поступления взносов за них в бюджет фонда. Обязательства перед гражданином носят публично-правовой характер. В классических страховых организациях объем выплат жестко связан с объемом собранных премий. Формулировка закона о правах застрахованных не упоминает бюджетный дефицит как основание для снижения выплат, и здесь видна принципиальная граница между бюджетным правом и страховым делом [11, с. 44].

Доходная база государственных внебюджетных фондов строится на страховых взносах. С 2023 года действует единый тариф: работодатели платят 30% с выплат в пределах предельной величины базы и 15,1% с выплат сверх нее. Норма закреплена статьей 425 НК РФ [8].

Поступившие суммы распределяются между фондами по нормативам: на обязательное пенсионное страхование направляется 72,8%, на обязательное медицинское страхование – 18,3%, на страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством – 8,9%. Единый тариф заменил три самостоятельных платежа, что упростило администрирование.

Бюджет СФР на 2026 год утвержден с доходами 19 086,2 млрд рублей [3], что составляет около 8,1% ВВП. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета занимают в структуре доходов 4 692 млрд рублей – почти четверть поступлений; основную часть остальных доходов образуют страховые взносы. Расходы утверждены в сумме 18 748,2 млрд рублей, профицит составляет 338,0 млрд рублей. Плановые показатели на 2027–2028 годы сохраняют профицит СФР на всем трехлетнем горизонте (таблица 1). Значительный объем трансфертов объясняется тем, что часть обязательств – прежде всего нестраховых выплат – исполняется за счет общих налоговых доходов государства, поскольку страховых взносов для этого недостаточно.

Таблица 1. Основные параметры бюджетов СФР и ФФОМС на 2026 год и плановый период 2027–2028 годов, млрд руб. Показатель С… — см. PDF статьи.

Концентрация средств на пенсионном направлении отражает демографическую структуру страны. Ежегодная индексация предельной величины базы влияет на объем поступлений. Номинальные зарплаты растут при неизменных тарифах, поэтому доля выплат, облагаемых по пониженной ставке 15,1%, увеличивается. Структурный риск для доходной базы фондов растет при опережающем росте высоких заработков.

Закон о бюджете СФР на 2026 год устанавливает специальное правило для взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: Фонд вправе разрешить страхователям направлять до 20% сумм страховых взносов на финансирование предупредительных мер (до 30% – при дополнительном финансировании санаторно-курортного лечения работников, занятых на вредных и опасных работах) (часть 4 статьи 6 Закона № 427-ФЗ) [3]. Речь идет о закупке средств индивидуальной защиты, медицинских осмотрах, обучении охране труда. Норма стимулирует работодателей вкладывать средства в профилактику, а не уплачивать взносы пассивно.

Закон о бюджете ФФОМС на 2026 год устанавливает особый порядок предоставления субвенций территориальным фондам ОМС: они предоставляются после перечисления в бюджет ФФОМС из бюджета субъекта РФ суммы ежеме - сячного страхового взноса на ОМС неработающего населения (часть 2 статьи 4 Закона № 428-ФЗ) [4]. Федеральный центр обычно перечисляет межбюджетные средства авансом; здесь принцип обратный: трансферт зависит от встречного исполнения обязательства регионом.

Подобный порядок создает кассовые риски для территориальных фондов. Если регион задерживает уплату взноса за неработающее население, территориальный фонд автоматически задерживает получение субвенции, а медицинские организации продолжают оказывать помощь застрахованным несмотря на задержку. Разрыв между обязательствами и финансированием ложится на территориальный фонд, у которого нет инструментов принудительного взыскания взноса с региона. Получается, что меры, призванные дисциплинировать региональный бюджет, фактически адресованы территориальному фонду ОМС, не имеющему рычагов влияния на регион.

Структурный дефицит бюджета ФФОМС при профицитном бюджете СФР отражает системное противоречие. Оба фонда финансируются за счет единого тарифа страховых взносов, однако доля тарифа, направляемая на ОМС, и объем федеральных трансфертов не обеспечивают полного покрытия расходов на медицинскую помощь:

даже при трансферте 481,36 млрд рублей бюджет ФФОМС на 2026 год остается дефицитным.

Отсутствие единой методики оценки результативности расходования межбюджетных трансфертов создает правовую неопределенность.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в бюджет СФР на 2026 год превышают 4,6 трлн рублей (пункт 1 части 1 статьи 1 Закона № 427-ФЗ) [3]. В тексте закона о бюджете СФР критерии результативности использования этих средств не закреплены.

Правовой статус резерва СФР после объединения фондов остается дискуссионным. До 2023 года ПФР и ФСС формировали резервы раздельно, по разным правилам. Закон № 427-ФЗ учитывает резерв по обязательному пенсионному страхованию (в 2026 году резерв по ОПС в части, не связанной с накопительной пенсией, не создается) и разрешает Фонду формировать и расходовать резерв средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (части 14–16 статьи 7) [3]. При этом порядок использования резерва при страховом случае, превышающем плановые расходы, закреплен недостаточно определенно [12, с. 99].

Ежегодная корректировка норматива распределения единого тарифа несет риск дестабилизации доходной базы. Изменение норматива даже на один процентный пункт в пользу ФФОМС существенно перераспределяет поступления между фондами и сокращает доходы СФР. Обязательная актуарная оценка последствий подобных корректировок в российском законодательстве не предусмотрена.

Объединение ПФР и ФСС повлекло организационно-правовые последствия. Слияние двух ведомств с разными управленческими традициями и информационными системами потребовало унификации регламентов приема отчетности, назначения выплат и взаимодействия со страхователями. Переходный этап порождал отдельные технические сбои и задержки, однако нормы закона о правопреемстве обеспечили непрерывность выплат.

Изложенные проблемы дают основания для следующих предложений по совершенствованию законодательства. Во-первых, целесообразно закрепить нормативную долю федерального трансферта в доходах ФФОМС (например, не ниже 10 доходов, что соответствует уровню 2026 года – 10,2%) и дополнить ее правилом о покрытии планового дефицита: это снизит риск структурной несбалансированности бюджета фонда. Во-вторых, перечень целевых показателей социального результата, оформленный обязательным приложением к закону о бюджете фонда, позволит оценивать результативность трансфертов. В-третьих, следует закрепить порядок формирования резерва СФР и условия его использования при превышении плановых выплат; количественные параметры (например, резерв не менее 5% расходов) нуждаются в актуарном обосновании. В-четвертых, обязательное заключение актуария перед изменением норматива распределения взносов снизит риски таких изменений. Предложения носят характер точечных поправок: масштабная перестройка нормативной базы после объединения ПФР и ФСС недавно завершилась, поэтому новая волна реформирования до стабилизации правоприменительной практики создаст правовую неопределенность.

Система государственных внебюджетных фондов РФ прошла трансформацию в 2022–2023 годах. Объединение ПФР и ФСС в СФР изменило институциональную архитектуру, но часть правовых противоречий не устранило. Бюджеты СФР и ФФОМС на 2026 год отражают разные модели финансовой устойчивости. Профицит СФР обеспечивается высоким объемом страховых взносов и федеральных трансфертов, а дефицит ФФОМС указывает на недостаточность действующих механизмов – норматива распределения взносов и трансфертов – для покрытия расходов на медицинскую помощь.

Особенности исполнения бюджетов фондов в 2026 году сводятся к двум нетипичным механизмам. Страхователи по решению Фонда направляют до 20% взносов на предупредительные меры, отступая от общего принципа полного зачисления взносов в бюджет. Субвенции ФФОМС территориальным фондам зависят от своевременности исполнения регионами своих обязательств. Оба механизма требуют дополнительного правового осмысления. Предложения авторов касаются нор- мативной доли федеральных трансфертов в бюджете ФФОМС, оценки результативности трансфертов СФР, порядка формирования резерва и актуарной оценки изменений норматива распределения взносов.