Специфика государственных и муниципальных внебюджетных фондов в современной России

Бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации. Их обособленность выражается в особом назначении, отдельной процедуре утверждения, целевом расходовании и специальном контроле.

Цель статьи – определить особенности правового положения государственных и муниципальных внебюджетных фондов и обосновать, почему муниципальные целевые механизмы не образуют самостоятельных фондов. Использованы формально-юридический, сравнительно-правовой и системный методы, анализ нормативных актов и доктринальных источников.

Статья 144 Бюджетного кодекса РФ закрепляет закрытую модель государственных внебюджетных фондов. На федеральном уровне к ним относятся:

1) бюджет Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации; 2) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

На территориальном уровне названы бюджеты территориальных фондов ОМС [1]. Бюджетным кодексом муниципальные внебюджетные фонды не предусмотрены, и это обстоятельство объясняет, что государственный и муниципальный уровни нельзя описывать одинаковыми правовыми категориями.

Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (далее – СФР, Социальный фонд России) создан Федеральным законом от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» путем реорганизации Пенсионного фонда Российской Федерации с одновременным присоединением к нему Фонда социального страхования Российской Федерации.

Образование СФР с 1 января 2023 года стало изменением модели публичного социального управления.

Закон № 236-ФЗ определил СФР как государственный внебюджетный фонд, учреждаемый при Правительстве РФ и имеющий организационно-правовую форму государственного учреждения [2]. Тем самым фонд получил единую институциональную оболочку для пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования, социального страхования и мер социальной поддержки. Бюджет СФР утверждается отдельным федеральным законом [3].

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее – ФФОМС) имеет иную специализацию. Он связан не с пенсионным или социально-страховым блоком, а с финансовым обеспечением гарантий бесплатной медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее – ОМС). Бюджет ФФОМС также утверждается отдельным федеральным законом [4].

Согласно Федеральному закону от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ), ОМС является видом обязательного социального страхования: при наступлении страхового случая медицинская помощь оказывается за счет средств ОМС [5].

О. С. Забралова рассматривает государственные внебюджетные фонды как специализированные учреждения, образующие капитал денежных средств, и как субъекты финансовых правоотношений. По ее мнению, фонды выступают одновременно страховщиком и участником финансовой деятельности, связанной с аккумулированием, использованием и контролем публичных ресурсов [6, с. 40-55]. Данная позиция позволяет увидеть в фонде носителя публичной компетенции.

Правовой статус СФР как единого страховщика и причины его создания анализирует А. А. Малышева, а бюджетно-правовые особенности фондов – О. С. Соболь [7, с. 7-10; 8, с. 96-104].

Территориальные фонды ОМС (далее – ТФОМС) занимают промежуточное место: они не являются муниципальными, хотя и привязаны к региональной системе здравоохранения. Для субъектов РФ ТФОМС обслуживают переданные и закрепленные публичные полномочия в страховой медицинской системе, тогда как на муниципальном уровне решаются вопросы местного значения, и муниципальное образование не выступает страховщиком по обязательному социальному страхованию.

Муниципальные внебюджетные фонды в прежних моделях местного самоуправления упоминались как самостоятельная возможность концентрации целевых средств. Действующая бюджетная конструкция и положения о финансовой основе местного самоуправления в Федеральном законе от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Закон № 33-ФЗ) описывают экономическую основу местного самоуправления через местные бюджеты и имущество, доходы и расходы, инициативные проекты и межбюджетные трансферты [9]. Отдельного муниципального внебюджетного фонда в этой архитектуре нет. Дополнительный фонд на местном уровне потребовал бы самостоятельной отчетности, аппарата управления, контроля и особых правил возврата средств. Для многих муниципальных образований схема стала финансово тяжелой и юридически избыточной.

Практические задачи, которые могли бы связываться с муниципальной фондовой формой, сейчас решаются внутри местного бюджета. Наиболее заметны инициативные проекты, позволяющие жителям предложить конкретное мероприятие, указать ожидаемый результат, расчет расходов и форму участия. Закон № 33-ФЗ связывает инициативные платежи с перечислением средств в местный бюджет и устанавливает возврат при нереализации проекта либо наличии остатка [9].

Сопоставление действующих финансово-правовых форм в таблице 1 показывает различие по юридическому механизму.

Таблица 1. Публичные целевые механизмы, смежные с институтом внебюджетных фондов Элемент Нормативная основа Финансовая ф… — см. PDF статьи.

Поэтому термин «муниципальный внебюджетный фонд» не должен подменять современные механизмы участия населения.

Сравнение государственного и муниципального уровней показывает асимметрию публичных финансов. Федерация и субъекты РФ используют фондовую форму там, где есть массовый страховой риск, постоянные обязательства и крупный поток взносов. Муниципальный уровень работает с локальными задачами благоустройства пространства или дорогами местного значения. Для них достаточно бюджетно-целевого инструмента, если он сопровождается открытой процедурой отбора, исполнения и возврата средств.

Цифровизация добавила к теме новое измерение: М. А. Голубитченко справедливо связывает развитие фондов с дистанционным форматом услуг [10, с. 52-61]. Параллельно возникают риски защиты персональных данных и потребность в устойчивом межведомственном взаимодействии [10, с. 52-61; 11, с. 44-49]. После создания СФР проблема стала острее, поскольку в одном институциональном контуре сосредоточены разные социальные сведения о гражданине.

В связи с изложенным необходимо зафиксировать переход к усложненной модели фондов, где правовое значение получает не только заявление гражданина, но и цифровое событие в информационной системе. Правительство РФ закрепило развитие цифровой инфраструктуры социальной сферы через ГИС «Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере», оператором которой является СФР. Положение о системе предусматривает [12]:

1) автоматизацию назначения мер социальной поддержки и пенсий; 2) персонифицированный учет и ведение единого реестра страхователей; 3) выявление жизненных событий и информирование граждан о положенных мерах; 4) межведомственное взаимодействие и доступ граждан к услугам через Единый портал государственных услуг.

Разграничение фондовой и бюджетно-целевой моделей представим через последовательность правовых признаков на рисунке 1. Государственные фонды обладают полным набором признаков действующего публично-финансового института. Они формируются за счет страховых взносов, трансфертов и иных поступлений, имеют законодательно утвержденный бюджет и расходуют средства на строго определенные цели. Их деятельность подчинена бюджетной отчетности и парламентскому утверждению, казначейскому сопровождению и внешнему финансовому контролю. Соответственно, слово «внебюджетный» здесь указывает на специальную бюджетную обособленность.

Источник: составлено автором.

Рисунок 1. Логика дифференциации фондовой и бюджетно-целевой моделей в публичных финансах (составлено автором) Схема пок… — см. PDF статьи.

На муниципальном уровне отсутствует аналогичная федеральной страховая база, и его финансовая проблема состоит в дефиците устойчивых доходов для локальных задач. Формальное восстановление муниципальных внебюджетных фондов едва ли решит эту проблему. Продуктивнее видится развитие прозрачных целевых поступлений за счет цифровых реестров инициативных проектов и обязательной публичной отчетности о движении средств.

В итоге целесообразно заключить, что дальнейшее развитие регулирования должно идти через усиление прозрачности без механического расширения числа фондов. На федеральном уровне нужна надежная цифровая защита социальных данных и проверяемость решений, принятых на основе межведомственного обмена.

Власти на местах важнее открытый учет инициативных платежей, понятная процедура возврата и публичная связь каждого поступления с конкретным результатом. Только при обозначенном разделении терминология не будет расходиться с реальным состоянием российского финансового права.